La feuille de route du préfet Dartout pour une grande métropole d’Arles à Saint-Zacharie

Le préfet Pierre Dartout.

Le document tant attendu par les élus est enfin arrivé. Le préfet des Bouches-du-Rhône vient de remettre ce mercredi au gouvernement son rapport sur la fusion métropole-département. À travers 37 pages (107, avec les annexes), Pierre Dartout revient sur les enjeux et points de crispations sur ce sujet. Une feuille de route par ailleurs rendue publique sur le site de la préfecture.

Le préfet s’y montre favorable à l’intégration du pays d’Arles. Il souligne notamment le manque de ressources financières de ce territoire et le casse-tête de la répartition des compétences que cela pourrait engendrer, en cas de maintien des Arlésiens hors de la fusion. Le document revient également sur la question du mode de suffrage pour laquelle un scrutin de listes proportionnel à l’échelle départementale est envisagé. Concernant la répartition des compétences, le préfet émet l’idée d’en restituer certaines aux communes comme l’éclairage public, le tourisme et une partie des routes. Sur le financement des communes, le rapport plaide pour une refonte totale des dispositifs de reversement.

La feuille de route de Pierre Dartout, dont le calendrier commence après les municipales au 1er janvier 2021, ne tranche rien définitivement. Mais elle donne des indications sur ce à quoi devrait ressembler la future métropole. Explications point par point.

Vers une intégration du pays d’Arles

Que faire du pays d’Arles, 29 communes du département qui ne sont pas membres de la métropole ? C’était le point épineux de la fusion et le préfet a fait son choix. “Aujourd’hui, 20 maires sur 29 du pays d’Arles ont affirmé publiquement leur soutien à l’intégration. Leur démarche est fondée sur le pragmatisme”, note Pierre Dartout. Il ajoute que les acteurs économiques du pays d’Arles sont aussi en faveur de cette intégration.

À travers cinq pages d’argumentation, le préfet estime que la “fusion intégrale (…) présente beaucoup d’avantages” et se montre dur avec les arguments des opposants à la fusion. Les communes concernées sont les plus peuplées, mais les consultations citoyennes menées n’ont eu qu’un “taux de participation peu élevé, ce qui en limite la portée” tacle le préfet. Malgré les liens importants du pays d’Arles avec le Gard et le Vaucluse, “très peu d’élus ou d’acteurs économiques souhaitent réellement” un rattachement à ces départements, estime-t-il. Cela représenterait également un casse-tête sur la répartition des compétences.

Quant à l’option où le pays d’Arles reste seul, avec un statut particulier, Pierre Dartout s’interroge sur la viabilité de l’entité, outre de nouvelles difficultés liées à la répartition des compétences. En effet, le pays d’Arles a bénéficié de 141 millions d’euros d’aides aux communes de la part du département entre 2012 et 2017. Soit 21 % de l’enveloppe dédiée à l’ensemble des communes, bien plus que son poids démographique. Une “solidarité” nécessaire pour ce territoire juge le préfet. Il met en avant le potentiel fiscal par habitant inférieur de près de 20 % à celui des Bouches-du-Rhône et un taux de pauvreté global de 18 % contre 13 % sur le département hors Marseille (où il atteint 26 %).

La question du périmètre se pose également pour Saint-Zacharie (83) et de Pertuis (84), qui sont dans la métropole mais ne font pas partie des Bouches-du-Rhône. Si le cas de la commune varoise ne pose de problème à personne, le département du Vaucluse s’inquiète de perdre une partie de ses ressources. “La part de Pertuis dans le total des ressources de fiscalité directe locale du département s’élèverait à 5 millions d’euros”, note le rapport. Mais ne pas l’intégrer à la métropole serait “source d’incompréhension de la part des élus” selon le préfet. Mettant en avant les investissements programmés par la métropole sur sa commune, le maire conclut que “quitter la métropole serait très pénalisant”, rapporte le préfet.

Le calendrier évite les municipales

Au moment d’aborder le calendrier de l’opération, Pierre Dartout parvient à écarter l’hypothèse d’une fusion avant les municipales 2020 sans jamais l’aborder de front. Sa liste des hypothèses démarre en effet directement au 1er janvier 2021, avec des élections métropolitaines en décembre 2020. C’est à ce moment-là qu’il signale que “cette solution peut-être intéressante car elle est beaucoup moins contraignante que celle d’une création au 1er janvier 2020 en termes de délais de confection de la loi.”

Outre l’hypothèse d’un décalage d’un an supplémentaire, il envisage brièvement “un processus progressif par étapes” qui commencerait par une intégration du pays d’Arles à la métropole avant une fusion avec le département en 2022.

Vers un “Sénat des maires” ?

Adieu Marseille Provence, le pays d’Aix, d’Aubagne, de Salon, de Martigues, d’Istres. Devenus conseils de territoire, les anciennes intercommunalités ne passeront pas la fusion. “Leur maintien n’est pas cohérent avec la création d’une véritable collectivité métropolitaine”, conclut le préfet. Il n’exclut cependant pas que leur périmètre serve à définir “un niveau déconcentré de l’action métropolitaine”, à “vocation exclusive de gestion administrative et technique”.

Pierre Dartout accueille en revanche avec beaucoup plus d’attention l’idée d’un “Sénat des maires”. Ces derniers qui siègent actuellement de droit au conseil métropolitain, en seraient pour la plupart évincés par le nouveau mode de scrutin. Le préfet cite l’exemple de la Corse, où encore de la métropole lyonnaise et sa “conférence métropolitaine”. Le budget et les schémas tels que le plan de déplacements urbain pourraient faire partie des “prérogatives” de cette instance, à la condition qu’elle ne dispose pas de pouvoir de décision mais seulement de suggestion.

Un scrutin à inspiration régionale

Étudié en trois pages et plusieurs scénarios, le sujet du mode de scrutin est à la fois technique (les exigences constitutionnelles de représentation des territoires sont multiples) et sensible politiquement (le risque d’accusation de tripatouillage électoral est grand). Avant de plonger dans ces arcanes, Pierre Dartout pose comme principe la réduction du nombre d’élus métropolitains de 240 à environ 150, l’équivalent de la métropole lyonnaise. Il rappelle également sans ambages que la loi devrait prévoir l’interdiction du cumul du mandat de maire avec la présidence de la métropole, comme c’est déjà le cas pour la présidence du conseil départemental.

Pour écarter ou privilégier telle ou telle option, Pierre Dartout s’appuie ensuite principalement sur deux critères : la nouvelle donne devra permettre de dégager une “majorité stable” en favorisant la recherche de “l’intérêt métropolitain”. Face à cette grille de lecture, un mode de scrutin calqué sur celui du conseil départemental (des binômes homme-femme élus sur des cantons) échoue selon lui d’emblée. Sa préférence va plutôt à un scénario d’inspiration régionale : une élection sur liste unique, qui compterait donc 151 noms pour toute la métropole. Les sièges seraient donc attribués à la proportionnelle avec une prime majoritaire pour la liste en tête. Dans ce cas, la métropole corrigerait son important défaut de parité (68 % d’hommes).

Le découpage à la Vassal

Pierre Dartout ne referme pas totalement la porte à une autre option, pour lequel il dispose d’une proposition clé en main de Martine Vassal : le découpage de l’élection en circonscriptions. C’est déjà le cas dans la métropole de Lyon, qui compte 14 circonscriptions, et dans l’élection municipale marseillaise avec huit secteurs. Le préfet note toutefois “les écarts de population” de la proposition et imagine de partager Marseille “en plusieurs circonscriptions”. Il se garde bien d’entrer dans le débat sur la définition des bassins de vie, où l’on notera pourtant que le pays aubagnais, qui a attiré dans sa construction des communes majoritairement à gauche mais passé récemment à droite, accueille l’arrivée de La Ciotat, Cassis et des communes environnantes, toutes à droite.

Extrait du rapport du préfet Dartout.

Que faire des compétences ?

La question des compétences cristallise une part de l’hostilité des maires qui voient en la métropole un lourd vaisseau technocratique éloigné de la proximité dont ils seraient garants. On se souvient des longues interventions des maires sur l’absurdité d’un curage métropolitain des fossés, le long des anciennes routes communales. Ou de la gestion des cimetières de village par la même entité censée porter les politiques stratégiques du territoire. La fusion pourrait donc être l’occasion d’une nouvelle répartition avec une redescente de ces missions de proximité à l’échelle des communes.

Le préfet ne se dit pas hostile sur certaines d’entre elles comme les cimetières, le tourisme ou de certaines aires de stationnement d’intérêt local. Si cela rendrait la nouvelle entité “plus lisible, plus efficace”, l’objectif politique est clairement souligné : il s’agit “donner des signes d’ouverture aux maires”. Pierre Dartout est plus mesuré sur d’autres compétences au nom de la cohérence, de l’efficacité ou de la lisibilité. C’est le cas de l’eau, l’assainissement ou les zones d’activités.

Le rapport s’attarde longuement sur la compétence voirie, qui devait devenir métropolitaine dès 2018 avant qu’un amendement repousse de deux ans son transfert. Le préfet pèse soigneusement le pour et le contre d’une redescente aux communes ou d’une gestion de plein droit avant de couper la poire en deux.

La voirie métropolitaine ou communale

Le représentant de l’État propose le maintien d’une compétence voirie à la métropole pour les “axes structurants” servant de liaison à l’échelle d’une ville ou entre communes, celles permettant un itinéraire cyclable ou les espaces publics des grandes agglomérations qui présentent des “enjeux métropolitains évidents”. “Tout le reste de la voirie (…) resterait aux communes”, ce qui en kilomètres en constitue la majeure partie.

Enfin, petit plaisir de préfet, Pierre Dartout souligne la demande de Martine Vassal de voir revenir vers l’État la gestion des mineurs étrangers isolés, pomme de discorde politique et financière depuis de longues années. Il écarte cette possibilité en soulignant que la fusion ne visait pas à remettre en question “le champ des compétences obligatoires des conseils départementaux”.

L’épineuse question financière

La métropole Aix Marseille Provence repose depuis sa naissance sur une aberration financière : 63% des dépenses réelles de fonctionnement sont constitués de “reversements aux communes”. La moyenne nationale se situe plutôt autour de 28 %. La métropole aurait pu revenir sur ces montants transférés par décision du conseil métropolitain à la majorité des deux tiers. Fin 2017, alors que l’État s’en émouvait au moment d’apporter une aide sur les transports, l’ancien président Jean-Claude Gaudin parlait même de “serrer la ceinture des maires”. Or, pour des “raisons politiques”, la métropole n’a jamais rien décidé en ce sens, constate Pierre Dartout.

Il examine plusieurs scénarios de limitation de ces reversements, notamment en prévoyant un écart maximum entre communes d’un même territoire. Pour les attributions de compensation, un des modes de reversement de la métropole vers la commune, les contrastes sont parfois saisissants : Aubagne et ses 45 000 habitants ne touchent que 18 millions en 2018 contre 60 millions pour Istres (43 000 habitants) et 95 millions pour Martigues (49 000 habitants). Pour comparaison, Marseille et ses quelque 860 000 habitants n’est qu’à 136 millions. Le préfet plaide donc pour une refonte totale de ces dispositifs de reversement qui doit passer par “une adoption par le conseil métropolitain d’un protocole financier général”. À moins que la loi l’impose, faute de volonté politique locale ?

Le préfet signale également que l’“aide aux communes du département pourrait évoluer en une véritable dotation de solidarité communautaire”, davantage liée aux ressources fiscales ou encore au taux de pauvreté des habitants. Il défend aussi l’idée d’un fond d’initiative communale qui permettrait a contrario aux communes de participer financièrement à la réalisation et au fonctionnement d’un équipement situé sur son territoire.

Enfin, concernant la dette de la métropole, l’entrée du pays d’Arles n’aurait que peu d’effet sur son montant général, au vu de l’apport financier limité de cet établissement intercommunal. En revanche, la fusion avec le département “à ce stade peu endetté“, “changerait favorablement le profil financier de la future collectivité”.

Rémi Baldy, Benoit Gilles et Julien Vinzent