Protection fonctionnelle : quand les contribuables paient les frais d’avocat des élus

L'ex-adjoint au maire Julien Ruas. Photo d'archives JML.

Deux conseils municipaux à deux jours d’intervalle et deux délibérations analogues les 21 et 23 décembre. Tour à tour, François Bernardini, le maire d’Istres et Julien Ruas, ancien adjoint de Jean-Claude Gaudin à Marseille ont obtenu la “protection fonctionnelle”. Ils vont ainsi pouvoir faire supporter leurs frais de défense par le contribuable dans deux affaires qui ne se ressemblent guère : l’élu istréen fait l’objet d’une enquête du parquet national financier pour (notamment) prise illégale d’intérêts et détournement de fonds publics quand Julien Ruas est mis en examen dans l’affaire de la rue d’Aubagne.

Avant eux, Jean-Noël Guérini avait fait de même au département lorsqu’il en était le président mais, à l’inverse, Jean-Claude Gaudin n’a pour l’heure pas demandé ce dispositif dans une affaire qui devrait lui valoir un procès. La mesure a suscité dans les deux hémicycles de vifs débats, les arguments moraux des uns s’opposant aux points de droit des autres. En dehors de ces murs, sur les réseaux sociaux notamment, le dispositif suscite aussi des réactions vives. Marsactu a demandé à Sébastien Mabile, avocat au barreau de Paris et docteur en droit, un éclairage sur la question.

Successivement, deux élus locaux d’importance, Julien Ruas et François Bernardini, ont bénéficié de la  protection fonctionnelle. Pouvez-vous d’abord nous dire pourquoi cette mesure a été instaurée ?

Sébastien Mabile. DR.

La protection fonctionnelle a d’abord été prévue pour les agents publics. À l’origine, c’est une loi du régime de Vichy qui a été étendue aux élus locaux puis aux familles proches des élus depuis 2003. La décision d’octroyer la protection fonctionnelle à des agents est prise par le maire. Concernant les élus celle-ci appartient au conseil municipal. On estime qu’il y a des risques afférents à la fonction qui peuvent donner lieu à des attaques, en diffamation par exemple. On considère donc qu’il y a lieu de les protéger dans le cadre de leurs actes et de leur garantir le paiement de leur défense. Mais, que l’on soit bien clair, si la collectivité paye l’avocat, elle n’a aucun droit de regard sur la stratégie de défense. C’est bien le client qui est défendu.

À Marseille, la nouvelle majorité s’est abstenue sur le sujet en expliquant qu’elle entendait appliquer le droit sans cautionner la politique conduite par ses prédécesseurs dont Julien Ruas. La mesure est passée grâce aux voix de l’opposition de droite. La protection fonctionnelle, est-ce automatique ?

C’est une appréciation souveraine de l’assemblée délibérante. S’il y a un refus explicite en séance ou implicite – quand le maire ne répond pas à la demande – le refus est attaquable devant le tribunal administratif. Le principal cas où l’on peut refuser la protection fonctionnelle, c’est lorsqu’il s’agit d’une faute personnelle, détachable du service et d’une particulière gravité comme j’ai pu l’argumenter à propos des policiers de l’affaire Zecler. C’est le cas plus rarement pour un motif d’intérêt général. C’est arrivé par exemple pour un élu qui voulait se pourvoir en cassation et pour lequel le conseil municipal expliquait après une étude juridique que cette option n’avait aucune chance d’aboutir.

Parfois, les élus ont une armée d’avocats à leurs côtés. Y a-t-il des limites aux frais qu’une collectivité peut couvrir ?

Oui, ce n’est pas sans limite. Si le bénéficiaire de la protection fonctionnelle a toujours le choix du conseil qui va l’accompagner, l’administration a toujours un droit de regard sur les honoraires qu’elle va devoir assumer. Cela s’étudie au cas par cas, selon les affaires. L’exemple qui me vient en tête concerne Me Olivier Metzner quand il défendait la commune de la Faute-sur-Mer après la tempête Xynthia. Il s’était rendu à un rendez-vous en hélicoptère, ce qui occasionnait des frais trop importants pour une petite commune, les frais n’avaient pas été réglés.

Une fois que la protection fonctionnelle a été accordée, la collectivité peut-elle demander le remboursement des frais en cas de condamnation ?

La collectivité dispose le cas échéant d’une possibilité de recours. Mais c’est très rare car on estime que dès lors que la protection fonctionnelle a été accordée, cela signifie que les faits sont en relation avec les fonctions. Donc que la protection s’applique : cela vaut pour les frais d’avocat et les éventuels dommages et intérêts mais pas pour les amendes. La seule limite est vraiment la faute personnelle. Par exemple, la protection fonctionnelle avait été accordée puis contestée pour le maire de Roquebrune-sur-Argens dans le Var. Il avait été condamné pour avoir acheté deux voitures pour 50 000 et 61 000 euros qui étaient utilisés par son fils pilote automobile.

Cela veut dire qu’un élu peut être condamné par exemple pour prise illégal d’intérêts – c’est-à-dire qu’il avait un intérêt personnel à prendre une décision — et tout de même conserver la protection fonctionnelle ?

Parfois, la frontière est un peu difficile à définir, c’est vrai. On peut agir dans le cadre des fonctions et poursuivre aussi d’autres objectifs. Il n’y a pas d’incompatibilité entre le fait de bénéficier de la protection fonctionnelle d’un côté et d’être condamné pour prise illégale d’intérêts de l’autre. In fine, c’est le tribunal administratif qui décide en cas de litige.