De Noailles à la Belle-de-Mai, les blocages de la lutte contre l’habitat indigne

Enseignantes et chercheuses à l’institut d’urbanisme et d’aménagement régional, Séverine Bonnin-Oliveira et Françoise Zitouni travaillent depuis plusieurs mois pour la fondation Abbé-Pierre sur le quartier de la Belle-de-Mai. Après le drame de la rue d’Aubagne et à la lumière de leurs recherches, elles analysent les principaux dysfonctionnements qui freinent la lutte contre l’habitat indigne.

La situation du quartier de Noailles, révélée par l’effondrement de deux immeubles rue d’Aubagne le 5 novembre 2018, est plus largement symptomatique de la dégradation des quartiers centraux de Marseille. Analysé dans le cadre d’une étude conduite, depuis le printemps par des enseignants-chercheurs de l’IUAR (Institut d’urbanisme et d’aménagement régional) pour la Fondation Abbé Pierre, le quartier de la Belle de Mai ne fait pas exception : massification de la précarité, parc de logements inadaptés (de petite taille, impropres à l’habitation…), dégradation avancée jusqu’à l’insalubrité et le péril en font pour partie le terreau de marchands de sommeil offrant des solutions de logement en marge du droit à des populations défavorisées.

Pourtant, les outils d’intervention existent, à Marseille comme ailleurs, mobilisant une diversité d’entrées, tantôt liées au logement (insalubrité, péril, amélioration du parc privé), tantôt liées à des publics cibles (droit au logement opposable, action en faveur des personnes défavorisées, accompagnement social). L’intervention sur un logement dégradé et ses occupants relève alors, en fonction de la nature et du degré de la dégradation et des choix de répartition locale des compétences, de procédures segmentées et cloisonnées, de réponses plus techniques que territorialisées, activées par le maire, le président de l’intercommunalité, les services déconcentrés de l’État ou encore le département…

Multiplicité des acteurs et turnover des interlocuteurs

Cet éclatement a rendu nécessaire la définition d’un cadre de gouvernance partenarial censé assurer la coordination des acteurs et des actes : protocole pour l’éradication de l’habitat indigne signé entre la ville de Marseille et l’Etat (2002-2007, 2008-2013, 2017-2022) ; commission partenariale pour le logement décent pilotée par la caisse d’allocations familiales des Bouches-du-Rhône ; pôle départemental de lutte contre l’habitat indigne créé en 2014 ; aujourd’hui prolongé dans la stratégie territoriale de lutte contre l’habitat indigne et dégradé annoncée par la métropole appelant au partenariat avec la Ville, le département et l’État. Autant de scènes de dialogue qui visent à partager le diagnostic et favoriser une action concertée, mais qui ne résistent pas à l’analyse du terrain duquel, outre la question du portage politique, remonte une multiplicité de freins.

On ne peut tout d’abord faire abstraction des logiques de fonctionnement même des institutions et de leurs acteurs. Alors que les partenariats nécessitent du temps et de l’interconnaissance, la restructuration permanente des services, le turnover des interlocuteurs, le manque de formation des agents, les contraintes financières et les logiques comptables des différentes institutions oblitèrent toute marge de manœuvre.
Pour ne prendre que deux exemples relatifs à la Belle de Mai, la construction, toujours en cours, de la Métropole ne favorise pas le dialogue sur ce quartier intéressant la direction de l’aménagement et de l’habitat sur le volet amélioration de l’habitat (au titre de l’opération Grand Centre Ville), la direction des projets laboratoires sur le volet projet urbain (dans le cadre du projet Quartiers libres) et le groupement d’intérêt public (GIP) politique de la ville sur le volet quartiers prioritaires.

Résignation

Le fonctionnement de la CAF, pourtant investie d’une mission de lutte contre l’indécence des logements, se heurte à la rugosité du terrain : tout en reconnaissant la nécessité de « jongler » avec des situations qui ne rentrent pas dans les cases et de conduire une politique de l’ « aller vers », les équipes du 3e arrondissement font face à des problèmes d’épuisement et de turn over des effectifs, au repli d’une institution en difficulté sur sa mission première de versement des prestations, qui induit un travail à l’individu (80 accompagnements en moyenne par travailleur social contre 25 dans d’autres territoires) au détriment de la construction d’une approche partenariale et collective. Il s’en suit une absence de suivi opérationnel dans la mise en œuvre et la coordination des interventions, préjudiciable aux ménages, perdus dans la multiplicité des démarches, comme aux interlocuteurs, réduits à réorienter les demandes hors champ et à rester dans l’ignorance des suites données à leur intervention. Plusieurs interlocuteurs ayant signalé des situations de mal-logement ont ainsi noté le manque de retour de la part de la commission DALO ou du service communal d’hygiène et de santé…, regrettant cette absence de coordination opérationnelle, complément indispensable à la gouvernance institutionnelle.

En se répercutant sur l’utilisation des procédures qui permettent de traiter l’habitat dégradé et d’accompagner ses occupants, les logiques de fonctionnement des institutions empêchent tant la mise en œuvre d’actions concertées et efficaces susceptibles de prendre à bras le corps les situations d’urgence, que leur inscription dans une politique globale de prévention. De la part des acteurs de terrain que nous avons pu rencontrer, ce contexte semble susciter une forme de résignation à « faire avec », dans le cadre des marges d’action dont ils disposent et des moyens qui leur sont octroyés. Par exemple, en priorisant le choix d’outils incitatifs tels que les OPAH, opérations de réhabilitation très largement utilisées depuis les années 70 dans tout l’hyper-centre (aujourd’hui relancées avec le projet d’OPAH multi-sites sur le périmètre du grand centre-ville), tout en connaissant leur inefficacité et en convenant qu’il aurait fallu y associer un volet coercitif qui n’a pas vraiment été mis en œuvre au regard du coût élevé de la restauration des logements.

Procédures coercitives écartées

L’intériorisation de ces limites conduit également ces acteurs à justifier une plus grande sélectivité de l’action publique qui les conduit cette fois à écarter à cause de leur inefficacité les procédures d’urgence les plus coercitives, en matière d’insalubrité comme de péril : jugées trop longues, déclenchées uniquement sur saisine des services d’hygiène et de santé qui n’agissent que dans le cadre de signalements, et ne donnant généralement lieu qu’à des travaux a minima qui ne répondent pas aux exigences d’une réhabilitation complète et pérenne.

Au nom de la recherche d’efficacité, on exclura en outre certains segments du parc privé comme les copropriétés, dont on sait qu’il est plus difficile d’y mener des interventions publiques en raison de la complexité de leur structure foncière, pour choisir de ne traiter que les immeubles en propriété unique les plus dégradés qui feront l’objet d’opérations de restauration immobilière sur des îlots ciblés. Ces dysfonctionnements ne peuvent que renforcer les difficultés déjà fortes d’accès au logement. Par exemple, dans le cadre d’une procédure DALO, pour être reconnu prioritaire en tant qu’occupant de logement indigne, il faut avoir au préalable enclenché des démarches auprès du propriétaire. Encore faudrait-il que les habitants soient aidés dans leurs démarches d’accès à l’information, au logement et plus largement aux droits.

Acteurs associatifs démunis

De plus en plus, cette fonction d’accompagnement social est assumée par des associations de proximité qui pallient les défaillances des institutions en jouant le rôle de référents sociaux « pour le meilleur et pour le pire » malgré leurs moyens de plus en plus réduits et leur connaissance parfois partielle, parfois erronée, des dispositifs. Le risque est grand d’accélérer la désagrégation de ces immeubles abandonnés aux marchands de sommeil. Résignés, certains acteurs locaux en viennent à penser que ces derniers assurent une fonction de logement à la place des pouvoirs publics, même si celui-ci est insalubre ou non décent. Le sentiment d’abandon exprimé par les habitants est fort à la Belle-de-Mai, quartier qui est jusqu’à présent resté à l’écart des politiques publiques et n’a jamais fait l’objet d’opérations programmées de réhabilitation malgré l’état de son parc de logements et la pauvreté de ses occupants.

Le projet « Quartiers Libres » qui inclut la Belle-de-Mai dans un nouveau quartier de gare, offrira-t-il enfin à ce quartier et à ses habitants une opportunité de sortir de cette spirale de dégradation et de paupérisation ? Cet objectif ne semble pas pris en charge par le projet urbain, qui table sur un effet de levier pour retrouver des investisseurs. Le programme de requalification de l’habitat ancien envisagé s’inscrit en effet dans le sillage du projet d’urbanisme et dans la recherche d’une attractivité du quartier par la venue de populations plus aisées plutôt que comme une réponse à la question de l’habitat indigne et à la précarité de ses occupants, qui est renvoyée essentiellement à la responsabilité des services sanitaires et sociaux.

Nécessité d’un audit

Faire face à l’ampleur des enjeux du logement à l’échelle des quartiers centraux de Marseille nécessiterait une réponse d’ensemble bien plus ambitieuse, dotée de moyens plus importants et mieux répartis qu’ils ne le sont aujourd’hui, mettant fin au cloisonnement des acteurs et à la segmentation des politiques publiques, réconciliant les champs de l’urbain et du social et se déployant à partir des initiatives associatives et citoyennes qui donnent vie à ces quartiers délaissés. À l’occasion de la présentation de la stratégie métropolitaine de lutte contre l’habitat indigne et dégradé, qui implique notamment une réorganisation des services, un audit approfondi des nombreux blocages qui paralysent l’action publique nous paraît être un préalable indispensable à l’impulsion de nouvelles pratiques opérationnelles.

Séverine Bonnin-Oliveira et Françoise Zitouni

Maîtres de conférences IUAR – LIEU, Université d’Aix-Marseille