2018 – 1938; Marseille 70 ans pour rien

ANNEXE

Au décret relatif à la réorganisation de la ville de Marseille.

Rapport déposé par les enquêteurs du Comité de Réorganisation Administrative, sur l’administration de Marseille.

Nous avons l’honneur de résumer ci-dessous les résultats de l’enquête que nous avons effectuée dans les services municipaux de Marseille.

Des circonstances propres à la ville de Marseille en rendent l’administration difficile. Son immense territoire, cinq fois supérieur à la ville de Lyon, et le développement corrélatif de sa voirie chargent son budget de dépenses permanentes particulièrement lourdes. Le développement de sa population au cours de ces dernières années est peut-être unique en France : le nombre total de ses habitants est en effet passé de 550 000 en 1913 à plus de 800 000 en 1931 ; il approche aujourd’hui le million. Cette population sans cesse accrue, qui est pour la plus grande part une population pauvre, crée plus de charges à la ville qu’elle ne lui apporte de ressources véritables, le nombre considérable des étrangers et Nordafricains de passage, sans domicile de secours bien établi, pèse lourdement sur les établissements hospitaliers, dont les déficits sont, en vertu des dispositions spéciales de l’article 35 de la loi du 15 juillet 1893, supportée par le budget municipal. Le problème du logement comme celui des transports s’est, par ailleurs, posé à Marseille avec plus d’acuité que partout ailleurs ; ses répercussions sur les finances locales ont été lourdes.

Ces circonstances seules rendraient nécessaire la mise en œuvre de procédés administratifs adaptés à l’ampleur des problèmes nouveaux qui se posent aujourd’hui devant les services municipaux et les autorités locales. Aussi bien le Gouvernement, dans l’exposé des motifs du projet de loi qu’il a récemment déposé sur le bureau de la Chambre, a-t-il reconnu que les seules dispositions de la loi du 3 avril 1884 ne répondaient plus aux besoins que comporte l’administration de la seconde Ville de France.

Mais, au surplus, les rapports de la Cour des comptes et des inspections générales, et l’enquête que nous venons d’effectuer sur place ont démontré que depuis de longues années les municipalités qui se sont succédé à l’hôtel de ville de Marseille n’ont pas eu clairement conscience des responsabilités qui pesaient sur elles. Il convient de dégager les traits essentiels des abus constatés avant de définir la portée des moyens nouveaux que l’Etat se doit de mettre 'en œuvre.

Les méthodes appliquées à Marseille pour la direction des services et le recrutement des agents, aussi bien que la conception et l’application du statut du personnel municipal, sont directement opposées aux règles d’une saine gestion administrative. L’étude de divers contrats conclus pour l’exécution des travaux ou pour le fonctionnement de services publics amène à cette conclusion que les représentants de la ville n’ont pas toujours défendu efficacement" les intérêts collectifs dont ils avaient la charge. Leur gestion est, pour une large part, responsable des difficultés financières où la ville se débat depuis de longues années. Les impôts, cependant fort lourds, ne suffisent même pas à apurer la vie courante des services administratifs ; des achats de matériel et des travaux d’édilité indispensables à la sécurité et au développement de la ville n’ont pu être effectués faute de ressources.

I. — LA DIRECTION DES SERVICES MUNICIPAUX

La gestion administrative de la ville de Marseille se caractérise depuis de nombreuses années par un affaiblissement progressif et un démembrement de l’autorité dont les causes doivent être recherchées à la fois dans les conditions où s’exercent les pouvoirs conférés par la loi au maire et à ses délégués, et dans l’esprit avec lequel a été conçu puis appliqué le statut propre au personnel municipal.

La loi du 5 avril 1884, en confiant au maire le pouvoir d’administrer la commune, a cependant prévu qu’il peut, sous sa surveillance et sa responsabilité, déléguer par arrêta une partie de ses fonctions à un ou plusieurs adjoints et, en cas d’empêchement des adjoints, des membres du conseil municipal. L’esprit de ce texte, qui tend à assurer au maire une collaboration nécessaire, sans, pour autant, conduire à un démembrement de ses pouvoirs, a été entièrement altéré par l’application constante qui en est faite à Marseille. Plus de quarante délégations, réparties entre un certain nombre de membres du conseil municipal, ont été consenties par le maire. L’autorité de ce dernier se trouve ainsi médiatisée, en même temps qu’elle est émiettée par le nombre et la dispersion des services, comme par les habitudes acquises. Chacun des services municipaux tend ainsi, peu à peu, à se constituer en une sorte d’administration autonome sous la direction d’un adjoint ou conseiller délégué, sans que le maire puisse effectivement exercer sur eux cette surveillance dont la loi a fait la condition même de sa responsabilité. Ces pratiques, fort anciennes à Marseille, ont été maintes fois critiquées par diverses missions d’enquête comme par les rapports annuels de la Cour des comptes : elles comptent certainement parmi les causes premières des abus administratifs et financiers tant de fois décrits.

II. – LE PERSONNEL MUNICIPAL,

De ces abus même, le personnel de la ville de Marseille offre maints exemples caractéristiques.

Le problème du personnel municipal est sans doute l’un des plus graves que pose la réorganisation administrative de la ville de Marseille : non seulement à cause de l’importance des dépenses de personnel, qui s’élèvent pour 1939 à quelques 150 millions de francs (non compris les dépenses relatives aux pensions de retraite et secours de diverses natures), mais encore parce que les méthodes qui président au recrutement et f l’utilisation du personnel conditionne étroitement la vie administrative de la cité.

Au 1er décembre 1936, le nombre total des agents employés et ouvriers municipaux de la ville de Marseille (non compris le personnel ces hospices et du bureau de bienfaisance) s’élevait à 7 603. Depuis une dizaine d’années les effectifs ont d’ailleurs accusé, sur un rythme°. presque constant jusqu’au 1er janvier 1935, et avec un peu plus d’irrégularité depuis date, un accroissement que l’on peut chiffrer à 36 p. 100 environ pour la. Période écoulée depuis le 1er janvier 1931. Certains services ont été particulièrement touchés par cette évolution, notamment le service des cimetières, dont le personnel s’est accru de p. 5 services voirie et nettoiement dont les effectifs globaux se sont accrus de p. 100 ; l’atelier de la voirie, dont le personnel est passé de 15 uni lés en 1925 à 75 en juin 1935, et 240 en décembre 1938, etc.

Il n’apparaît pas que ces recrutements massifs aient toujours correspondu à des besoins réels des services, et si la municipalité actuelle, en décidant, à la fin de l’année 1917, d’arrêter le recrutement de tout le personnel titulaire et auxiliaire, a reconnu par là même que les effectifs dont elle dispose sont pléthoriques, elle est dans l’impossibilité de chiffrer avec certitude, la réduction qu’ils devraient subir pour être ramenés à un niveau raisonnable. Alors d’ailleurs que le statut du personnel municipal fait du concours ou en certains cas, de l’examen professionnel la condition même du recrutement, l’administration a, de tout temps, manifesté une répugnance marquée t’observer cette réglementation fort raisonnable : si on néglige les — concours réservés aux agents déjà en fonctions, 1-23 emploi seulement ont été mis au concours au cours de ces huit dernières années, alors que les effectifs du personnel marquaient au cours de la même période un accroissement de plus de 2 000 unités. L’accroissement actuel des effectifs est dû, pour la plus grande part, aux embauchages massifs d’employés ou ouvriers auxiliaires effectués sans contrôle par les adjoints ou conseillers délégués aux divers services municipaux, à concurrence de 315 unités en 1931, 815 en 1932, 230 en 1933, 475 en 1934, 681 en 1935, 202 en 1936, 91 en 1937. Ces recrutements paraissent avoir continué entre les mains des délégués au moyen d’action ou de pression extra-administrative. Un exemple fera d’ailleurs nettement ressortir certains aspects de cette méthode : le 12 décembre 1936, le personnel affecté au nettoiement et à l’enlèvement des ordures ménagères, décide brusquement de se mettre en .grève et d’occuper les garages et ateliers ; la municipalité se préoccupe aussitôt d’embaucher un personnel de remplacement, près de 4C0 auxiliaires sont ainsi recrutés : ils sont aujourd’hui encore en ' fonction (certains mêmes titulaires) et répartis entre divers services, bien que la grève ait pris fin aussitôt commencée et qu’aucun licenciement n’ait été prononcé pour' faits de grève.

Tout à fait analogue, au surplus, est la situation d’établissements gérés par des collèges distincts du conseil municipal ; on a vu notamment la commission administrative des hospices et hôpitaux, où les délégués du préfet sont cependant en majorité, prendre une délibération réservant à chacun de ses membres envisagé individuellement un droit de présentation à une certaine proportion des emplois vacants : si cette délibération, qui portait par trop atteinte au principe de l’administration collégiale, n’a point reçu l’agrément nécessaire du préfet, elle est en fait observée.

L’action exercée à cet égard sur les services par les adjoints et conseillers délégués est d’amant plus regrettable que plias de 2 000 agents ainsi recrutés devaient obtenir en 1938, à la suite d’une opération de titularisation d’anormale importance, leur intégration définitive dans les cadres permanents de l’administration municipale, sans qu’aucune garantie spéciale soit exigée de chacun d’eux (une seule des 2 300 et quelques demandes de titularisation adressée au maire aurait fait l’objet de la part des chefs de service d’un avis défavorable), et que los auxiliaires non titularisés bénéficient depuis 1937 d’un « contrat collectif D qui leur assure la stabilité effective de l’emploi.

Il convient dans ces conditions de rechercher quelle a été la qualité morale et professionnelle du personnel ainsi recruté et la mesure dans laquelle de telles opérations ont pu répondre à un accroissement réel de l’activité des divers services. Or, il est constant, notamment, que parmi les 2 312 agents titularisés en 19,38, les repris de justice ne sont pas rares. Bien que pour 700 d’entre eux seul l’extrait n° 3 du casier judiciaire ait pu être représenté, nous avons pu relever 77 condamnations dont plus de 40 prononcées à l’encontre d’agents recrutés antérieurement au 15 mai 1935. date d’installation de l’actuelle municipalité. Presque toutes ont été prononcées pour vol simple, recel et vol, ou abus de confiance, une pour vol qualifié crime, une pour insoumission à la loi sur le recrutement en temps de guerre, deux pour tenue illicite de maison de jeux, une pour usurpation dé fonctions. Un certain nombre d’entre elles ont été prononcées contre des étrangers expulses, naturalisés depuis lors. Quelques agents enfin paraissent avoir été recrutés alors qu’ils étaient sous le coup d’une décision d’interdiction de séjour.

Parmi les agents que le maire, sur l’avis de la commission constituée en vue de connaître des cas litigieux, a refusé de titulariser, mais qui demeurent « auxiliaires permanents D d’une collectivité publique, figurent un sieur N. condamné pour trafic de stupéfiants, un sieur P., récidiviste de la désertion en temps de paix, un sieur D. condamné à cinq ans de prison pour meurtre et huit autres délinquants de moindre importance.

Dans un corps tel que celui des sapeurs-pompiers, où le conseil d’administration dis. pose cependant de pouvoirs sans appel pour agréer ou refuser les candidats qui lui sont proposés il arrive ainsi que des agents durant leur présence au corps, soient condamnés pour trafic de stupéfiants (sieur N., arrêt de la cour d’Aix, 7 juillet 1938), pour embauchage de fille en vue de la débauche (sieur R., tribunal correctionnel de Tarascon, 18 février 1936). Il arrive même qu’un agent, condamné a un mois de prison en 1929 pour émission de chèque sans provision, puisse effectuer sa peine au cours de son congé annuel, sans que son corps en soit informé durant plus de neuf ans.

Des agents du service de nettoiement, compromis dans une récente affaire de cambriolage à main armée, sont de même détenus depuis quelques semaines à la prison départementale ; on doit à la vérité d’ajouter que leur révocation vient d’être prononcée.

De tels faits sont trop nombreux et atteignent trop de services divers pour qu’on puisse être tenté d’y voir une simple coïncidence. Ils se 'relient sans. conteste aux procédés de recrutement mis en œuvre par la municipalité.

Aussi bien, de façon plus générale, le choix des adjoints paraît-il avoir été conduit par des considérations autres que l’intérêt de l’administration. Le rendement général des services s’en est ressenti, en même temps que l’autorité de leurs chefs se trouvaient considérablement affaiblie. L’insuffisance de la qualification professionnelle d’un grand nombre d’agents est outre rendu plus sensible encore par l’étonnante inflation des fonctions dites « d’autorité » ; qu’il suffise d’indiquer ici que, d’après les états fournis par les services, le nombre des emplois de directeur, sous-directeurs et assimilés est passé, successivement de 19 en 1925 à ~ en 1929 et à 63 en 1935, pour retomber à 58 en 1938, par suite de l’arrêt de l’avancement.

Il apparaît enfin, et des exemples précis pourraient Être cités, que l’accroissement des effectifs a toujours précédé le développement de l’activité des services ; pour certains d’entre eux, l’augmentation du rendement reste inférieure à l’augmentation réelle des cadres ; pour d’autres, un important personnel recruté pour une tâche déterminée est demeuré en fonctions, bien que cette tâche même fût achevée ; pour d’autres encore la proportion constatée entre les dépenses de matériel et les crédits de personnel ne laisse pas de surprendre et d’inquiéter : le service des. sapeurs-pompiers à qui les budgets ont alloué en 1938 et 1939 respectivement 9 519 000 et 10 728 000 Fr. de crédits de personnel ne se voyait attribuer au titre .du matériel, pour les mêmes exercices, que 400 000 puis 500 000 Fr.

La situation est encore aggravée par les règlements prévus par le statut du personnel municipal, qui aboutissent, en fait, à substituer à l’avancement au choix l’avancement pur et simple à l’ancienneté. Les tableaux d’avancement, au surplus, sont dressés par une commission, unique pour tous les grades, dont les membres, chargés de représenter le personnel, appartiennent pour la plupart aux catégories subalternes de la hiérarchie et sont appelés aussi bien à contrôler et à noter leurs supérieurs qu’à décider des nominations au grade de directeur. Si nous ajoutons que les conseils de discipline marquent une tendance très nette à absoudre, parfois contre toute attente, les manquements qui leur sont déférés et que le statut ne comporte ni limite d’âge ni procédure effective de informe, en apercevra l’extrême gravité que présente l’ensemble des problèmes concernant le personnel municipal.

III. — LES CONVENTIONS

Un certain nombre de conventions importantes conclues par la ville de Marseille, et dont la plupart sont encore en cours d’exécution, permettent d’apprécier dans quelle mesure les intérêts administratifs et financiers de la commune ont pu être défendus par ses représentants. La Cour des comptes, en ses rapports annuels, a d’ailleurs maintes fois dénoncé ce que ces conventions et les avenants qui les ont modifiées ou complétées comportent d’inexplicablement onéreux pour les finances communales.

Parmi les conventions qui ont pour objet le fonctionnement de services publics divers, la convention de l’assainissement et surtout celle des tramways, qui assurent en fait à leurs titulaires une rémunération proportionnelle an montant de leurs dépenses, présentent u trait commun que leurs clauses n’intéressent pas le concessionnaire à une gestion économique du service.

Plusieurs conventions récentes, dont l’origine remonte d’ailleurs à une précédente municipalité, ont eu pour objet la construction et 1 exploitation d’ouvrages publics présentant un intérêt général (habitations à loyer modéré de la. S. 0. G. I. M. A., stade municipal, marché aux porcs, foire de Marseille). En liant arbitrairement la construction et l’exploitation, rémunérant celle-là par un prix forfaitaire. parfois fixé avec largesse, et réglant au contraire celle-ci dans des conditions telles que le titulaire du contrat se trouve presque nécessairement désintéressé de la bonne marche de l’exploitation, la ville en même temps qu’elle éludait les règles de publicité posées par l’ordonnance de 1837 touchant la passation des marchés communaux a permis sans doute aux concessionnaires d’obtenir pour la seule construction d’importants bénéfices.

La menace que ces diverses conventions font peser sur l’équilibre des finances communales est particulièrement lourde. Quelques faits précis le démontreront :

Le déficit de gestion du réseau des tramways de Marseille à la charge du budget municipal, est allé croissant régulièrement de 3 200 000 Ir. en 1936 à 24 900 000 Fr. en 1935 ; en 1936 il s’éleva, malgré une hausse sensible des tarifs, à plus de 28 millions de francs ; il atteint 47 millions pour l’exercice 1937.

La convention passée par la ville le 27 septembre 1932 avec la société de la foire de Marseille en vue de la construction et de l’exploitation d’un palais des congrès illustres certains aspects de la gestion municipale : la construction du palais, entreprise — et achevée avant que soit obtenue l’autorisation nécessaire et avant que soit conclue la convention définitive a coûté à la ville le prix forfaitaire de cinq millions, pour lesquels le conseil municipat dût recourir à l’emprunt ; bien que la participation de la société aux charges d’amortissement fut fixée à un montant annuel do 250 000 Fr., la rédaction défectueuse du cahier des charges lui a permis jusqu’ici de soulever divers litiges dont elle a argué pour différer certains de ses payements.

La convention conclue en 1932 entre la société Immobilière de constructions de Paris en vue de la construction, à Marseille, d’immeubles d’habitations à loyer modéré (immeubles dits de « la C. O. G. I. M. A. ») a de même permis au titulaire de la convention rémunéré par un prix forfaitaire, de réaliser, grâce aux marchés obtenus des entrepreneurs, d’appréciables bénéfices : une partie des charges financières incombe actuellement à la ville, et cette charge risquerait de devenir fort lourde si les tranches de construction non encore entreprises étaient maintenant réalisées.

Lès conventions conclues pour la construction et l’exploitation du stade municipal et du marché aux porcs procèdent des mêmes conceptions, et ont entraîné les mêmes mécomptes.

Dan? l’affaire du marché aux porcs, non seulement la ville a renoncé aux garanties et aux avantages de l’adjudication publique mais encore l’ensemble des clauses financières de la concession primitive et de la convention du rachat peut se synthétiser ainsi : pour paver des travaux évalués à 2 600 000 Fr. la ville abandonne pendant deux années et demie des recettes d’un montant annuel de 280 000 environ ; après quoi sa dette est arrêtée à 3 400 000.