Métropole : les leçons à tirer du reste du monde

Métropole : les leçons à tirer du reste du monde

La métropole par la culture. Alors que Marseille Provence 2013 prépare son bouquet final, il serait tentant de comparer Aix-Marseille à l'eurométropole lilloise qui s'est fortement appuyée sur Lille 2004 pour réussir son processus métropolitain. Mais parmi les dizaines d'exemples internationaux qu'a retenu l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) dans son étude sur l'avenir de la future métropole, Lille n'est évoqué que brièvement. Le feu d'artifice de 2013 n'est donc pas gage d'une réussite métropolitaine.

Plutôt que d'aller chercher toujours les mêmes exemples hexagonaux, ce club des 34 pays les plus riches pioche aux quatre coins du monde les ingrédients des différentes expériences métropolitaines. Leur réflexion s'étend alors à des exemples américains, néo-zélandais voire même coréens. Avec cet exercice, l'OCDE entend "apporter un éclairage international sur les réformes de gouvernance en cours de l'aire métropolitaine d'Aix-Marseille". On a tout lu, tout remixé, pour en tirer la substantifique moelle. 

Impliquer les citoyens

À l'heure où s'ouvre la conférence métropolitaine, la participation citoyenne est une demande partagée tant par les opposants que les partisans du projet de loi. Ainsi, pour Josiane Dragoni, secrétaire régionale de la Fédération syndicale unitaire (FSU) :

Le débat sur la métropole a été préempté par les élus et leurs associations.

A côté de l'Etat et des collectivités locales, la société civile est retenue par l'OCDE comme le troisième levier du changement métropolitain. Elle liste différentes manières d'associer ce qu'on appelle la société civile et qui rassemble pêle-mêle les citoyens, les patrons et syndicats. De leur côté, les entreprises sont souvent de grandes apôtres du projet métropolitain. À Londres, les grandes sociétés se sont réunies dès la fin des années 90 au sein du London Development Partnership pour promouvoir le grand Londres. Le même mécanisme d'implication du monde économique a porté la métropole de Toronto. A Aix-Marseille, les acteurs économiques locaux – l'union pour les entreprises, la chambre de commerce et de l'industrie, le club Top 20 – font depuis des années du militantisme pro-métropole.

Côté citoyens, l'effet pionnier est moins marqué. La métropole de l'Oregon Metro Portland a été particulièrement volontariste sur ce point, en menant plusieurs campagnes de consultation des habitants lors de la construction métropolitaine puis grâce à l'élection directe de son conseil. L'État réfléchit à la tenue d'un grand débat public durant les années de préfiguration d'Aix Marseille Provence, soit avant janvier 2016. Pour l'élection au suffrage direct, il faudra attendre – au minimum – 2020.

La loi prévoit aussi un conseil de développement composé de représentants des syndicats, entreprises et associations comme il en existe déjà dans les différentes agglos. Dans le même registre, mais à un stade plus ambitieux, Montréal a mis en place pour la première fois en 2013 une "agora métropolitaine". Cet événement qui doit avoir lieu tous les deux ans permet de sortir régulièrement de la représentation indirecte des citoyens. Dans ce cas québécois, la concertation avait même été plus loin auparavant : en 2004, quinze communes ont décidé par referendum de quitter la métropole. Et derrière, il a fallu dans cet ensemble éclaté se coordonner dans un conseil d'agglomération. Un retournement de l'histoire que les anti-métropole provençaux n'ont pas manqué de souligner.

Harmoniser les transports

On ne sait pas si les experts de l'organisation internationale ont pris le train pour faire leur étude, l'OCDE rappelle qu'"Aix-Marseille est l'une des rares métropoles françaises à ne pas disposer d'un réseau de transport en commun intégré, tant que le plan physique que tarifaire. L'urgence est de parvenir à la mise en place d'un tel réseau". Si les exemples de réussite en la matière sont nombreux, Francfort est présenté comme "l'expérience la plus aboutie et dont la configuration s'apparente le plus à celle de la métropole provençale".

En effet, la communauté de transport de Rhein-Main (RMV) gère les déplacements sur l'ensemble de l'aire métropolitaine. L'OCDE retient qu'elle "réunit plusieurs niveaux de collectivités locales, de l'Etat fédéré aux municipalités, en passant par le niveau intermédiaire des kreise que l'on peut assimiler, sur le plan territorial, aux départements français". La RMV est l'autorité de référence en matière de transports pour cette métropole de 5 millions d'habitants, avec une intégration tarifaire totale depuis 1995. En Provence, il existe bien un syndicat mixte qui pourrait s'apparenter au modèle allemand… s'il avait vraiment fonctionné un jour. Autour de Francfort, la RMV "coordonne les 153 opérateurs publics et privés (trains, métro, RER, bus)". Face à cela, la coordination entre la dizaine d'autorités organisatrices des transports (région, département, villes) présentes sur le territoire de la future métropole parait tout d'un coup moins insurmontable. La carte ci-dessus démontre l'effort à faire.

_{Carte de l'Agam – 2009. Depuis le SAN Ouest Provence et la CA du Pays de Martigues ("CA Ouest Etang de Berre") se sont regroupés au sein d'un syndicat mixte qui exploite l'ensemble du réseau sous le nom d'Ulysse.}

Métropoliser le grand port ?

Afin d'envisager la place du port dans la future métropole, l'OCDE sort du trio Barcelone, Hambourg, Gênes qui sert souvent de référence. La situation d'Auckland en Nouvelle-Zélande semble présenter des similitudes avec le cas provençal : "Auckland est une ville aux sites portuaires multiples dont l'urbanisation des dernières décennies a produit un déséquilibre croissant. L'enchevêtrement des acteurs portuaires et urbains a contribué jusque dans les années 90 à un déficit de planification stratégique". Pour pallier cette faiblesse structurelle, l'Etat a placé dès 1988 les trois ports de l'aire métropolitaine sous l'égide d'une seule autorité, Port of Auckland Limited (POAL). La direction en a été confiée à l'échelon régional. Selon l'OCDE, cette métropolisation a permis une optimisation du foncier et une répartition des activités, le tout dans un cadre stratégique renforcé, intégré avec le reste du territoire métropolitain. Ce n'est pas le cas en France où, plutôt que locaux, les grands ports sont nationaux. Pour l'OCDE ce pilotage par l'État explique en partie "la sous-performance relative du port de Marseille-Fos, comme celle d'autres villes portuaires françaises".

Cela pourrait les rendre moins sensibles aux questions locales, notamment la création de valeur économique et d'emploi au niveau local ou encore à la réduction des impacts environnementaux (…) D'un autre côté, les villes portuaires qui n'ont pas la responsabilité de leur port pourraient être moins enclines à investir et à créer des conditions favorables au développement portuaire par des aménagements appropriés et une bonne interconnexion avec l'arrière-pays.

La revendication d'une place plus importante accordée aux collectivités locales a été notamment portée par Jean-Claude Gaudin lors du débat au Sénat sur la métropole. Évoquée par le président de la chambre de commerce et d'industrie Jacques Pfister, l'idée d'un transfert total à la métropole a soulevé un tollé. Ainsi la CGT se positionnait dès avril comme l'expliquait alors Frédéric Larrivée, en charge des services publics au sein de l'union départementale :

Le port est le poumon économique de la région et c'est un enjeu national pas métropolitain.

Une manière de rappeler que l'échelle nationale permet d'éviter les logiques de concurrences territoriales que l'on connaît dans d'autres secteurs. L'autre exemple de réussite dans le domaine portuaire cité dans le rapport est tout aussi surprenant : celui de Busan, deuxième aire métropolitaine de Corée après la capitale. Celle-ci a considérablement développé ses activités maritimes en modernisant son port, rebaptisé Busan New Port.

D'importants travaux d'aménagement ont été effectués, notamment pour recevoir des "super-conteneurs" (avec une capacité de 8,1 millions des tonnes par an). Le financement émane à la fois de la métropole et de l'Etat. "L'objectif, retient l'OCDE, consiste à mettre en place une stratégie qui permette à Busan de se débarrasser de son image austère de ville-port industriel et d'être perçue comme une ville maritime et culturelle moderne". Pour la petite anecdote, Busan mise également sur le cinéma, les croisières et le yachting. Comme quoi, à quelques (centaines ?) de millions de dollars près d'investissements, Marseille a plus d'un point commun avec son homologue coréenne.

Trouver de nouvelles ressources

"Touchez pas à nos impôts", hurlent en coeur les opposants à la métropole. Cette question financière est une pomme de discorde entre "pro" et "anti". Le rapport de l'OCDE ne risque pas de de les réconcilier. Lors de leur conférence de presse à Grans, les maires opposés au processus en cours, ont dénoncé "l'approche grossière des experts" sur la fiscalité. De son côté, l'OCDE estime que "la métropole doit apporter une plus-value financière en termes de ressources nouvelles et de solidarité, mais également de gains d'efficience".

Pour cela, elle évoque la possibilité de mettre en place des nouvelles taxes, comme de nombreuses métropoles dans le monde l'ont déjà fait. Les grandes villes espagnoles récupèrent une partie de certains impôts nationaux (impôt sur le revenu, TVA). Star internationale, la taxe sur les embouteillages a été adoptée au Grand Londres, à Séoul, Singapour, Oslo, Milan, Berlin… Les automobilistes paient alors une sorte de péage lorsqu'ils rentrent dans l'agglomération, par le biais de caméras qui enregistrent les plaques d'immatriculation.

Touche pas à ma TVA

En France, la probabilité d'un transfert de TVA vers les métropoles paraît bien mince. Et le privilège de fixer localement le tarif des procès-verbaux devrait être bientôt réservé aux maires. Quant à la création de nouvelles taxes, elle viendrait peut-être trop donner corps à un des arguments des anti-métropole. Ceci dit, la fusion des six intercommunalités rebattra forcément les cartes de la fiscalité. Ainsi, le versement transports, prélevé sur les entreprises, serait automatiquement porté à un taux unique sur l'ensemble du territoire, générant plusieurs dizaines de millions d'euros supplémentaires de recettes.

Par ailleurs, l'OCDE relève que certaines métropoles ont mis en place "des mécanismes de redistribution, permettant de favoriser une certaine équité entre les communes". Aux Etats-Unis, Minneapolis/Saint-Paul a ainsi créé un fonds métropolitain de lutte contre les disparités fiscales. Cet aspect sera certainement l'un des chantiers les plus lourds à gérer pour la future institution. Actuellement, la répartition des impôts locaux entre les différentes intercommunalités est la suivante :

Assurer la promotion à l'international

Autre chantier urgent pour l'OCDE, il "manque à la métropole Aix-Marseille une marque et une structure pour la promouvoir et la développer". Pour le moment, le territoire pâtit d'une foison d'organismes de promotion : Marseille on the move, Pays d'Aix développement, Provence Promotion… tous plus ou moins concurrent les uns des autres.

Le Grand Londres a par exemple crée un interlocuteur unique, London and Partners, englobant à la fois les sphères économique, touristique et universitaire. Cette structure de partenariat public-privé, financée par le Grand Londres et les principaux partenaires (communes et entreprises) représente la métropole à l'international. Le Québec a vu naître dès 1996 Montreal International, agence de promotion de la métropole, elle est également issue d'un partenariat public-privé. En France, les métropoles lyonnaises et nantaises ont adopté un système similaire avec OnlyLyon et Nantes Just Imagine. Une idée de nom pour l'agence de la future métropole Aix-Marseille ?