PLM : PLUS LOIN DES MARSEILLAIS

Réforme de la loi PLM : un affaiblissement de la démocratie locale à Marseille

Un projet de loi qui change radicalement le mode de scrutin

En octobre 2024, une proposition de loi a été enregistrée à l’Assemblée nationale pour modifier en profondeur la loi « PLM » de 1982 (qui régit l’élection municipale à Paris, Lyon, Marseille). Ce texte vise à simplifier le scrutin dans ces villes, en le rapprochant du droit commun appliqué ailleurs en France, mais au prix d’une recentralisation du pouvoir dans les mairies centrales et d’un affaiblissement de la représentation territoriale.

Concrètement, plusieurs changements majeurs sont proposés :

— Deux scrutins distincts simultanés : les électeurs auraient deux bulletins de vote le jour des municipales, l’un pour élire les conseillers municipaux de la ville entière, et l’autre pour élire les conseillers d’arrondissement (ou de secteur). Actuellement, il n’y a qu’un seul bulletin par secteur qui sert à désigner à la fois les élus du secteur et ceux de la ville.

— Recentralisation du mode de scrutin : chaque ville (Paris, Lyon, Marseille) élirait désormais son conseil municipal à l’échelle de l’ensemble de la commune, et non plus par arrondissement/secteur. Cela mettrait fin à la répartition actuelle des sièges de conseillers municipaux par arrondissement, qui est purement et simplement supprimée dans le projet de loi. Autrement dit, plus aucun siège n’est alloué spécifiquement à tel ou tel secteur : tous les sièges de conseillers municipaux seraient pourvus selon un vote à l’échelle de la ville.

— Prime majoritaire réduite à 25 % : afin de tenir compte de ce nouveau mode de scrutin, la “prime” accordée à la liste arrivée en tête serait limitée à 25 % des sièges (arrondis à l’entier supérieur), contre 50 % dans les autres communes françaises. L’objectif affiché est d’éviter qu’une liste minoritaire en voix obtienne une surreprésentation écrasante en sièges, tout en assurant une majorité stable.

— Cumul de candidatures autorisé : le texte prévoit explicitement la possibilité pour un candidat de se présenter simultanément sur la liste du conseil municipal et sur celle du conseil d’arrondissement. Cela signifie qu’un même candidat pourrait briguer un siège au conseil municipal central et un siège au conseil de secteur, via les deux scrutins distincts. Le but est visiblement de conserver un lien entre les deux niveaux et de ne pas obliger les élus à choisir l’un ou l’autre.

— Rôle consultatif des maires de secteur : la réforme recentralise le pouvoir municipal, mais prévoit à l’article 3 que les maires d’arrondissement/secteur pourront assister au conseil municipal, qu’ils devront être présents lors des délibérations concernant leur arrondissement et qu’ils auront le droit d’y être entendus s’ils le demandent. En revanche, s’ils ne sont pas eux-mêmes conseillers municipaux, ils ne participeront pas aux votes.

Dans la pratique actuelle pour Marseille, les listes électorales sont construites de façon à ce que les maires de secteur soient également élus conseillers municipaux, pour qu’ils puissent siéger avec voix délibérative à l’Hôtel de Ville, sauf pour la mairie du 4/5, dont le maire n’est pas élu au conseil municipal, secteur qui a élu Michèle Rubirola, qui a remis son mandat de maire de secteur à Didier Jau qui n’était alors pas en position éligible au conseil municipal.

Pourquoi une telle réforme ?

Les auteurs de la proposition de loi avancent des arguments de démocratie et de lisibilité.

Aujourd’hui, à Marseille, comme à Paris et Lyon, le mode de scrutin est jugé trop complexe et indirect. En votant uniquement pour une liste de secteur/arrondissement, l’électeur marseillais « n’élit qu’indirectement le conseil municipal ». Ce système a pu créer des « anomalies démocratiques », où un maire de ville peut être élu avec le soutien d’une minorité de voix. Surtout, il introduit une inégalité entre les citoyens : « l’importance électorale de sa voix dépend du lieu où l’on réside », notent les députés dans l’exposé des motifs, de sorte que de nombreux habitants se sentent « négligés, voire oubliés » selon leur arrondissement. En effet, sous la loi PLM, certains arrondissements sont sur-représentés ou sous-représentés par rapport à leur population. Par exemple, le 3e arrondissement de Marseille (environ 101 000 habitants) n’envoie que 12 conseillers municipaux à l’hôtel de ville, alors qu’il en aurait 18 si l’on appliquait une stricte proportionnalité démographique. À l’inverse, des arrondissements moins peuplés élisent proportionnellement plus d’élus.

Ces distorsions historiques héritées de 1982 alimentent un sentiment d’iniquité chez les Marseillais. C’est pour y remédier que les partisans de la réforme défendent le principe « un Marseillais = une voix », c’est-à-dire une élection directe à l’échelle de toute la ville.

Du point de vue de ses promoteurs, la réforme clarifierait donc le processus électoral (chaque électeur comprendrait qu’il vote une bonne fois pour l’équipe municipale de la ville entière), et renforcerait le lien démocratique entre les Marseillais et leur maire, en éliminant le fameux « troisième tour ». Cependant, cette simplification institutionnelle aurait d’importantes contreparties : perte de représentation locale, risque de concentration du pouvoir et moindre diversité parmi les élus siégeant aux instances supérieures.

Retour sur la loi PLM actuelle : un équilibre multi-niveaux

Pour bien mesurer les changements, rappelons le fonctionnement actuel de la loi PLM à Marseille. Aujourd’hui, lors des élections municipales, chaque électeur vote pour la liste de son secteur (Marseille est découpée en 8 secteurs électoraux, chacun correspondant à deux arrondissements). Ce même bulletin sert à désigner à la fois :

— les conseillers du secteur (qui siégeront au conseil d’arrondissement de ce secteur) ;

— les conseillers municipaux de Marseille (qui siégeront à la Mairie centrale, dans la limite de 101 sièges répartis entre secteurs) ;

— les représentants de Marseille au conseil de la Métropole Aix-Marseille-Provence (qui compte 240 conseillers métropolitains au total, délégués par les communes membres).

Ainsi, l’élection de mars-juin 2020 à Marseille a permis en une seule fois d’élire les conseils des 8 secteurs, le conseil municipal et les représentants métropolitains de la commune.

Le système actuel est donc imbriqué : en votant pour une liste de secteur, on élit en réalité des élus à chaque niveau. Les listes sont construites en conséquence, avec un certain nombre de candidats « fléchés » pour devenir conseillers municipaux et conseillers métropolitains. Ce mode de scrutin original permet qu’un même élu local cumule plusieurs casquettes : par exemple, un maire de secteur est très souvent aussi conseiller municipal de la ville, et peut également siéger à la Métropole. La loi autorise en effet qu’une personne détienne simultanément un mandat à chaque niveau (arrondissement, ville, intercommunalité), tant que les règles générales de non-cumul des fonctions exécutives sont respectées. C’est ainsi que depuis 1983, de nombreux élus marseillais exercent à la fois des responsabilités dans leur mairie de secteur, à l’Hôtel de Ville central, et parfois à la Métropole (ou auparavant à la Communauté urbaine).

Ce système a longtemps été défendu comme un compromis entre l’unité de la grande ville et la représentation des quartiers. Chaque secteur envoie une délégation d’élus au conseil municipal, assurant que toutes les portions du territoire, y compris les arrondissements populaires ou excentrés, aient voix au chapitre dans les décisions municipales.

La proximité était l’un des maîtres-mots de la loi PLM : les mairies d’arrondissements, dotées de compétences de gestion de proximité, devaient servir de relais entre les citoyens et la mairie centrale. Comme le souligne un rapport parlementaire récent, l’échelon des arrondissements est « apprécié par leurs habitants » pour sa capacité à traiter les problèmes du quotidien et à rapprocher la démocratie locale des administrés. Dans l’esprit de la loi de 1982, Marseille devait rester une mosaïque de quartiers avec des identités propres, réunis dans une gouvernance partagée.

Cependant, l’efficacité de ce modèle dépend beaucoup de la pratique qu’en font les élus en place.

La loi offre des « leviers » pour renforcer ou au contraire marginaliser le rôle des secteurs.

Par exemple, rien n’interdit à la majorité municipale de déléguer des compétences importantes aux maires de secteur, ou de les associer étroitement aux décisions de la ville.

De même, le statut des élus de secteur (leur reconnaissance et leurs moyens) peut être modulé dans un sens plus ou moins favorable. C’est là qu’intervient un point de critique locale : avant même la réforme envisagée, la majorité municipale actuelle à Marseille (Printemps Marseillais, arrivée au pouvoir en 2020) n’a pas pleinement exploité ces leviers pour revaloriser les arrondissements.

Des secteurs déjà peu valorisés par la majorité actuelle

Ironiquement, alors que le Printemps Marseillais s’était fait élire en affichant une volonté de « changer la gouvernance » et de « rapprocher la mairie des citoyens », ses premières décisions ont repris à l’identique le schéma Gaudin de l’ancienne municipalité de droite. Un exemple emblématique est celui des indemnités des élus de secteur. En 2020, le nouveau conseil municipal a voté une délibération fixant les indemnités mensuelles des élus marseillais. Résultat : le maire central touche le maximum prévu par la loi (indice majoré pour chef-lieu), les adjoints au maire central environ 72,5 % de ce maximum, les conseillers municipaux de base 34,5 %… et les **adjoints d’arrondissement seulement 17,25 %**. Ce 17,25 % correspond exactement à 50 % du plafond de l’indemnité de base d’un conseiller municipal (avec la majoration légale de 50 % pour Marseille chef-lieu). Autrement dit, la centaine d’adjoints de secteurs perçoivent deux fois moins que ce que la loi autoriserait pour leur fonction. Dans l’esprit du Code général des collectivités, un adjoint de secteur pourrait être rémunéré comme un conseiller municipal, car son rôle est tout aussi essentiel sur le terrain. Mais le Printemps Marseillais a choisi de ne pas revaloriser ces postes locaux. Les pourcentages de 2020 sont rigoureusement les mêmes qu’en 2014 sous Jean-Claude Gaudin. Aucune correction n’a donc été apportée en faveur des secteurs, malgré le discours de campagne qui promettait au contraire de renforcer leur rôle.

Ce choix financier est révélateur d’une continuité de culture politique : on a maintenu les mairies de secteur dans une forme de second rôle, avec une influence limitée et des moyens réduits. De plus, en dehors des indemnités, la majorité n’a pas (à ce jour) procédé à des transferts de compétences significatifs vers les arrondissements. La propreté, la voirie, les équipements de proximité restent très centralisés à l’Hôtel de Ville ou… transférés à la Métropole (ce qui échappe alors aux mairies de secteur). Dans ce contexte, nombre d’élus de terrain et d’habitants avaient déjà le sentiment que « rien n’a vraiment changé » dans la relation entre la mairie centrale et les mairies de secteur depuis 2020.

Il est donc permis de s’interroger : pourquoi engager une réforme nationale de la loi PLM – présentée comme nécessaire pour « donner plus de pouvoir aux mairies d’arrondissement » dans l’exposé des motifs – alors que localement, la majorité n’a pas utilisé les marges de manœuvre existantes pour le faire ? Ce paradoxe nourrit un certain scepticisme, voire de la défiance, chez de nombreux militants et élus de quartier.

Représentation territoriale et diversité en danger ?

Si la réforme est adoptée, quelles conséquences concrètes pour Marseille ? Le premier effet sera une centralisation politique évidente. Le conseil municipal sera élu en bloc par l’ensemble des Marseillais, et non plus par délégation de chaque secteur. Cela risque de priver certaines portions de la ville de représentation directe. En effet, sans garantie de sièges par arrondissement, il n’est pas impossible que la totalité des élus municipaux (ou la quasi-totalité) proviennent de quelques secteurs seulement – ceux où les grandes listes feront leurs meilleurs scores. Certes, les partis auront intérêt à présenter des candidats issus de tous les quartiers pour rallier le plus d’électeurs possible. Mais rien n’empêchera, par exemple, qu’une liste arrivée largement en tête rafle tous les élus municipaux d’une grande partie des arrondissements, laissant des secteurs entiers sans voix dissidente à l’Hôtel de Ville. À l’inverse, sous l’ancien système, même un secteur gagné par l’opposition envoyait quand même quelques conseillers municipaux de la majorité (et vice versa), grâce à la proportionnelle de secteur. On risque donc d’assister à un écrasement majoritaire encore plus fort qu’aujourd’hui au conseil municipal : la prime de 25 %, conjuguée au fait qu’une liste unifiée gagne mécaniquement plus de sièges qu’en secteurs morcelés, pourrait donner une hyper-majorité à la liste arrivée première. Le pluralisme local pourrait en souffrir, et certaines sensibilités purement locales (liées à un quartier particulier) ne plus être représentées du tout au niveau central.

Deuxième effet attendu : une uniformisation des profils des élus siégeant en haut lieu. Actuellement, grâce au fléchage et au cumul de mandats local, on retrouve au conseil de la Métropole Aix-Marseille-Provence des élus de terrain très variés y compris des adjoints de secteurs. Avec la réforme, les conseillers métropolitains de Marseille seront forcément issus de la liste municipale (puisque l’élection métropolitaine se fera via le scrutin du conseil municipal de la ville). Or qui dit élection à l’échelle de 900 000 habitants dit souvent têtes d’affiches et appareils partisans disciplinés. On peut donc craindre que seuls les colistiers des grands partis ayant obtenu un siège en municipal obtiennent ensuite un siège à la Métropole. Bien sûr, la loi permet la double candidature pour tenter de lier le secteur et la mairie centrale. Mais soyons réalistes : peu de candidats “de quartier” auront les ressources ou l’aura suffisante pour mener de front deux campagnes (l’une dans leur secteur, l’autre sur la mairie centrale) et parvenir à se faire élire aux deux niveaux à la fois. La conséquence probable est que la diversité des élus s’appauvrira aux échelons supérieurs. Les instances métropolitaines, en particulier, risquent d’être davantage accaparées par des élus de la mairie centrale, souvent issus des mêmes milieux politiques. On passerait d’un système multi-mandats où cohabitent des profils très divers, à un système plus homogène dominé par des professionnels de la politique. Cette évolution réduirait la possibilité d’entendre au niveau métropolitain des voix différentes, porteuses de la spécificité de chaque territoire, secteur.

Enfin, sur le plan symbolique, beaucoup y verront un affaiblissement de la démocratie de proximité. Même si la réforme prévoit un futur rapport sur un éventuel transfert de compétences vers les mairies d’arrondissements, rien ne garantit que cela se concrétise réellement. En l’état, on enlève aux arrondissements le pouvoir de désigner des conseillers municipaux (puisque c’est le vote direct qui primera), sans leur donner de contrepartie tangible immédiate. La promesse d’une meilleure « cohérence territoriale » dans la métropole – souvent mise en avant par les partisans de l’élection directe – peut sembler lointaine aux habitants qui, eux, sont attachés à leur mairie de secteur pour les problèmes quotidiens.

À Marseille, les mairies de secteur gèrent les états civils, les petits parcs, etc. Si demain ces mairies de secteur sont dirigées par des élus qui n’auront pas forcément de poids politique à la Ville, leur capacité d’action pourrait être encore plus limitée qu’aujourd’hui, sauf à ce que la mairie centrale leur délègue sincèrement plus de moyens (ce qu’aucun texte contraignant n’impose…).

Une réforme sans les citoyens, en contradiction avec le Printemps Marseillais

Au-delà du fond, c’est aussi la méthode d’élaboration de cette réforme qui suscite la critique. Il est frappant de constater l’absence totale de concertation citoyenne autour d’un changement aussi structurant pour la démocratie locale. Aucune réunion publique d’ampleur, aucun référendum local, pas même une consultation formelle des conseils de secteur ou des conseils de quartier n’a eu lieu avant le dépôt de la proposition de loi. Le texte est issu d’initiatives parlementaires (portées notamment par Benoit Payan, des élus Renaissance de Paris, encouragés par François Bayrou), loin des dynamiques participatives marseillaises. Certes, un sondage Ifop, proche PS, a été commandé par La Provence, révélant que 88 % des Marseillais seraient favorables à l’élection directe du maire. Mais ce plébiscite suppose que la question soit posée de manière très générale. Qui pourrait être contre le fait d’« élire le maire au suffrage universel direct » en soi ? Cette adhésion de principe ne remplace pas un débat public approfondi sur les modalités et les implications concrètes de la réforme.

Ce déficit de concertation étonne d’autant plus que le Printemps Marseillais s’était engagé, lors de sa campagne, à pratiquer une démocratie locale exemplaire. « La démocratie locale n’est pas une valeur ajoutée, elle est une promesse du Printemps Marseillais. Un espoir que nous allons concrétiser dès le début du mandat », proclamait le programme municipal en 2020. L’équipe aujourd’hui aux commandes avait promis de « remettre les citoyens au centre », par exemple via des budgets participatifs par secteur et la création d’instances consultatives de proximité. Or, force est de constater que sur la réforme PLM, les habitants ont été tenus à l’écart du processus. Aucune Assemblée citoyenne – fut-elle la nouvelle Assemblée Citoyenne du Futur installée par la Mairie en 2023 – n’a été sollicitée pour réfléchir à l’évolution du mode de scrutin. Aucun des Conseils de territoire (inexistants à Marseille malgré la loi PLM actuelle qui permettrait d’en faire des forums d’élus inter-arrondissements) n’a été mobilisé pour discuter de l’avenir de la gouvernance locale. On peut y voir une contradiction flagrante avec l’esprit initial du Printemps Marseillais, qui promettait une co-construction des politiques publiques avec les Marseillais.

En procédant de manière technocratique et verticale – un texte ficelé entre cabinets politiques, voté au Parlement, puis appliqué aux habitants – la réforme risque d’ajouter de la défiance là où il faudrait au contraire retisser la confiance entre élus et citoyens.

Au début du mandat, la nouvelle majorité clamait qu’il n’y aurait « pas de décision importante sans les habitants ». Aujourd’hui, c’est une refonte complète des règles du jeu démocratique local qui est lancée sans même concerter les habitants.

Ce décalage entre le discours et la pratique nourrit le doute : la réforme de la loi PLM sert-elle vraiment l’intérêt général des Marseillais, ou bien avantage-t-elle avant tout certaines stratégies politiques en vue des municipales de 2026 ?

Pour une démocratie locale renforcée, pas affaiblie

En définitive, réformer la loi PLM n’est pas un tabou en soi – beaucoup s’accordent à dire que des ajustements étaient nécessaires après plus de 40 ans. Mais la manière dont cela est entrepris et le contenu précis de la réforme soulèvent des critiques légitimes. À Marseille, il faut craindre de voir cette réforme se traduire par moins de diversité et moins de contre-pouvoirs. La concentration des élus au niveau central et métropolitain pourrait éloigner davantage les centres de décision des citoyens.

Une véritable réforme démocratique aurait pu prendre un tout autre chemin : ouvrir un large débat public local, impliquer les conseils citoyens, tester peut-être de nouvelles formes de représentation. Au lieu de cela, le choix fait est celui d’une uniformisation par le haut, dessinée sans les principaux intéressés.

Bref, nous espérions beaucoup, nous avons obtenu autre chose.